湖北省武汉市H区某项目建设现场,塔吊高耸、切割机器轰鸣、货梯上下运转,数百名工人有条不紊地进行各项施工。与此同时,相关行政机关工作人员正通过智慧工地平台远程监测,对施工现场进行实时动态管理,以便及时有效地发现、纠正、查处违法违规问题。
如火如荼建设的背后是一系列政策和制度的保障——15项整改措施和5个落地文件,由“三包一挂”(指房屋建筑工程中违法发包、转包、违法分包及挂靠)单元整治向围标串标、工程质量等全链条整治拓展,辖区建筑市场在检察建议的推动下迎来新的发展,探索出一条“府检共治”新路径,有效展现了检察监督效果如何向推进完善社会治理延伸,检察履职如何推动建设最优营商环境。这份检察建议荣获2023年度全国检察机关优秀社会治理检察建议。
检察院办理一起合同诈骗案时,发现“三包一挂”违法违规线索,决定启动建设工程领域检察监督专项活动。
2022年7月,H区检察院办理了一起合同诈骗案。办案过程中,检察官发现嫌疑犯通过挂靠多家有资质的企业承揽工程,并将本该用于项目建设、支付农民工工资的钱款据为己有、挪作他用。案子判了,但背后暴露出的违法分包行为并未受到行政处罚。
“‘三包一挂’行为严重扰乱了建筑市场秩序,给建筑工程项目施工质量和安全生产管理带来极大隐患,由此引发的纠纷多牵涉到建筑公共安全、农民工工资,是人民群众最关心最直接最现实的利益问题。”检察官发现,像这样涉及“三包一挂”但未被处罚的案件不止一起。
H区汇聚着千余家工程设计与建造企业,在建工程体量近900万平方米。面对“三包一挂”违法违反相关规定的行为存在的执法司法难题,H区检察院决定启动建设工程领域检察监督专项活动,在打击犯罪的同时强化源头治理。
依托大数据法律监督模型,检察机关筛查出建设工程领域发包与承包违背法律规定的行为120余项,涉及案件110余件,涉案自然人和法人220余人。
“打击‘三包一挂’违法违反相关规定的行为难在哪里?”“行政机关做了哪些努力?”“检察机关能做些什么?”为理清问题根源,H区检察院制作调研提纲,多次前往相关行政机关、施工工地实地走访、询问,与行政机关座谈交流、听取意见。
“‘三包一挂’违背法律规定的行为是我们重点查处的范围,但发现难、取证难、查处难也是现实存在的困境。”在一次座谈交流中,相关行政机关工作人员说。
“我们从检察业务数据中发现的问题,也是违法线索来源。”检察官萌生出研发大数据法律监督模型的想法,并与行政机关沟通,得到了全力支持。在双方一同努力下,“督促治理建设工程领域发包与承包违背法律规定的行为类案监督模型”被研发出来。依托该模型,检察官对辖区近两年涉及建设工程领域的案件信息进行比对碰撞,从3700余条信息中筛查出相关违背法律规定的行为120余项,涉及案件110余件,涉案自然人和法人220余人。
2023年4月25日,H区检察院向相关行政机关宣告送达检察建议,建议行政机关统筹推进集中整治与常态监管,严格依法查处“三包一挂”违背法律规定的行为;健全建设工程全链条行政监督管理机制,推动建设工程市场法治化建设;加强建设工程领域数据信息共建共享,以数字赋能凝聚执法司法力量;坚守安全生产红线,推动建设工程领域行政监管与行业自律齐抓共管。
收到检察建议后,相关行政机关格外的重视,并迅速制定整改落实方案:开展专项治理,组成工作专班,组织对全区在建工程开展市场行为检查,对检查发现的问题下达限期整改通知31份,立案9起,依法持续加大惩治力度,并将相关案件的办理情况纳入“府检联动”的重点检查监督。
同时,双方进一步健全长效监督管理机制,探索建立“参建单位‘三包一挂’主体责任+行政监管激励制约”相结合的监督管理模式,将相关责任主体违背法律规定的行为和处罚录入湖北省建筑市场监督与诚信一体化平台并公示;完善数字化监督管理模式,通过数字模型、智慧工地平台监测等方式发掘“三包一挂”线索,并由“三包一挂”单元整治拓展到围标串标、工程质量等建筑工程全链条整治;加强普法宣传,共同深入重点企业组织“法治体检”,开展法治宣讲14场,切实提高涉工程建设项目企业的依法经营意识。检察官围绕行刑反向衔接、行政违背法律规定的行为监督和优化法治化营商环境等重点工作,向各行政机关授课。
通过“府检联动”建立检察监督与行政执法衔接机制,推动形成党委领导、政府主导、公司参与的“三包一挂”系统治理格局。
2023年5月18日,该区政府办公室专门出台工作方案,规范建设工程领域市场主体行为,减少劳资纠纷,实现行业系统治理,维护辖区和谐稳定。通过“府检联动”建立检察监督与行政执法衔接机制,深入企业联合开展“普法宣传”“法治体检”,推动形成党委领导、政府主导、公司参与的“三包一挂”系统治理格局。仅2024年第二季度,该区就签约亿元以上项目54个,总签约金额177.25亿元,以“法治常态”优化“营商生态”取得了积极成效。
在推进辖区治理的同时,当地检察机关还形成《建设工程领域“三包一挂”问题社会治理类案工作指引》,为类案办理、检察建议制发提供了思路。研发的数据模型在全国检察机关大数据法律监督模型管理平台上线,湖北省多个检察院向主管部门移送“三包一挂”监管治理线余条。截至目前,相关主管部门已对40余个市场主体立案办理,将10余个市场主体列入公开惩戒名单,实现了从一区实践到省域治理,常治长效推动建筑业高质量发展。
“万丈高楼平地起,一砖一瓦皆根基。从行业监管到多元共治,从一区实践到省域治理,建设工程领域的综合治理是一项长期、复杂的系统工程。”H区检察院相关负责这个的人说,该院将继续加强与相关行政部门的协同共治,为建筑市场健康发展持续书写新时代法律监督的检察答卷。
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